【专家】崔凡:《关于市场准入负面清单制定与实施的几点看法》

2016-10-28
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从2013年到2015年,我们的外商投资负面清单已经出了三个版本。而今年10月19日国务院发了一个55号文,推出了一个《国务院关于实行市场准入负面清单的意见》。这个市场准入负面清单是针对内资和外资统一实施的,即是外资和内资一起来实施一个负面清单,这是之前没有的。所以我们现在就有两个负面清单:现在的媒体和有关文件把现在出的四个自贸区已有的负面清单叫外商投资负面清单;而这个内外资统一的叫市场准入负面清单。

失约的释放

这个市场准入负面清单是10月19日的意见提出来,2015年12月1日开始在四个自贸区所在的省市进行试点,直到2017年12月31日,2018年1月1日必须全国统一实施。这个日程表非常确定。11月30日那天,大家都在盯着IMF的SDR的消息,而我当时一直在刷发改委的网站,我看它12月1号的负面清单放没放出来,结果没有放出来。十二月十几号的时候说今年是放不出来了,可能要等到明年。完了以后这几天又说一定要在1月1日放出来,有的部门上午收到版本下午就要反馈意见,所以整个市场准入负面清单的制定过程可以说是相当匆忙的。

针对这个问题,现在说马上要在上海、福建、天津、广东进行试点,我认为确实还有很多地方都还没有设计清楚,这里我提出四个我的看法。

合并的考虑

第一个看法,我认为从长期来看,两个负面清单,就是外商投资负面清单和市场准入负面清单可能长期来看需要考虑合并的问题。这个从世界各国的负面清单制定来说,发达国家它的负面清单是体现在BIT和有关的FTA协议中间的。并没有制定一个专门的外商投资负面清单文件。而外商投资负面清单文件制定在菲律宾、印度尼西亚、印度这些发展中国家有,但是绝大部分发达国家是没有这样一个外向投资负面清单的。

而针对内外资统一的就是说市场准入负面清单,到目前为止我没有看到一个国家有。中国这个工作是一个创举。今后必须要协调市场准入负面清单、外商投资负面清单、对外投资协议以及负面清单中不符措施和它本身存在的法律依据。这几个方面的协调工作,可能是比较复杂的,可能会出现一些法律冲突。所以从长期来看,我认为可能两个负面清单今后要协调统一。因为现在市场准入负面清单是发改委在牵头,商务部参与协调,而外商投资负面清单是商务部在牵头,从今后来说我认为这两个负面清单可能要考虑进行合并的问题。

绝对义务

第二是市场准入负面清单需要考虑投资自由化的绝对义务问题。这也是在最近出现的新问题。我们现在投资自由化的基本模式是准入前国民待遇加负面清单,我认为从未来发展趋势来看这不是投资自由化的唯一模式。

这里面也出现了一个变化,比较明显的是在最近7月份到11月份欧盟在TTIP谈判中放出来一系列零零散散的文件体现出来的。欧盟在2013年跟美国谈了一个投资自由化的原则,在这之前,欧盟的对外投资协议是不谈投资自由化的,只谈投资保护。美式的投资协议是谈投资自由化的。现在欧盟把对外投资的谈判权限从各个国家上升到欧盟之后,首先谈出了一个成果是欧盟和加拿大的自贸协定,纳入了投资自由化的内容,这个里面的投资这个部分出现了一个跟以往所有的投资协议都不太一样的一个变化,那就是里面纳入了绝对义务。就是说国民待遇和最惠国待遇都是相对义务,都是可以比的,你投资自由化,你给外商投资的待遇遵守国民待遇,不低于内资准入的义务就可以了。投资自由化主要是通过这个方式来进行了。

在加拿大和欧盟协议里面,它放入了所谓的绝对义务,就是不管你对内开不开放,首先你必须在这些方面满足投资自由化的要求,里面提出了六个投资自由化的基本要求——不能限制企业数量、不能限制交易的资产总额、不能限制运营和生产总量、不能限制外资股权比例、不能限制法律实体合资要求、不能限制雇佣人总数。

在最近的7月份到11月份欧盟放出来TTIP谈判文件中,因为TTIP谈判透明度比TPP要稍微好一点,零零散散放出来的一些文件,从这里面看,因为这是最后要在美国和欧盟之间签的协议,所以很可能在一定程度能反映他们之间的共识。就是他们要在原来以相对义务为基准的投资自由化的规则前面加一个投资自由化的绝对义务内容。也就是说,原来的负面清单一般来说是两个附件,美国BIT三个附件,但其中有一个是专门针对金融领域的,那个不管它。一个措施附件,一个部门附件。现在要专门加上第三个附件,这个第三附件就是针对投资绝对自由化义务以外的一个附件。这种方式出来以后,会对整个投资开放纪律发生一个很大的变化。因为这是整个国际投资规则结构性的变化。因此,在这种情况下,以后我们针对内外资统一的市场准入负面清单就必须要考虑到它这个变化。

同步推进

第三是建立负面清单进入论证报告制度。我们现在实际上也有第三方评估制度,但实际上对每个部门,纳入负面清单,它本身的论证报告制度不完善,这里面我就不再多说了。

  第四个看法我认为市场准入的自由就是市场准入负面清单的问题,一定要有监管的改革与退出自由同步推进。准入自由要实施了以后,我们原来很多部门是有前置审批的,现在这个前置审批把它卡住以后,后面的那个监管环节如何实施,实际上很多其他部门是一头雾水的。原来有个前置审批的时候,前置审批的过程就等于是对企业进行了监管教育,而且所有的东西,监管部门有一个数据。现在很多前置审批必须要后置,那么后面的就说事后监管如何进行,现在实际上有很多部门对这个问题还不是很清楚。

再有一个就是准入自由与退出自由现在一定要强调同步推进。我们国家的破产法原来是1986年通过的,那么2007年新破产法通过了以后,整个破产案件是逐年下降,2000年的时候全国破产案件上万件,目前全国破产案件只能达到1千多件。破产重组在各个地方几乎是处于停滞状态,整个破产实施和整个的退出机制相当不完善。

而我们国家目前产能过剩、经济结构不协调等问题比较突出,各个行业市场集中度不高,市场极为分散,钢铁、汽车有很多行业都出现这种情况。在准入放开自由,而退出不自由的情况下面,会存在大量僵尸企业现象,使我们当前经济上的一些主要矛盾更加凸显。所以这个应该是协同起来一起考虑的。


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